ประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม ประ-ชาชนส่วนใหญ่คิดเป็นร้อยละ ๘๐ ของประชาชนทั้งหมดอาศัยอยู่ในชนบท และประชาชนเหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีความเป็นอยู่โดยอาศัยอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก ถ้าหากจะคิดถึงพื้นที่ในชนบทซึ่งมีอยู่ถึง ๕๑๘,๒๖๒.๖ ตารางกิโลเมตร หรือร้อยละ ๙๓.๗ ของพื้นที่ทั้งหมดแล้ว พื้นที่ในการประกอบอาชีพของประชาชนมีอย่างเพียงพอแต่ตามความเป็นจริงแล้วหาได้เป็นเช่นนั้นไม่ ทั้งนี้เพราะระบบการชลประทานของเรายังไม่ดีพอเกษตรกรส่วนใหญ่ยังต้องพึ่งพิงธรรมชาติเป็นหลักผลิตผลจึงขึ้นอยู่กับธรรมชาติ ปีใดที่ธรรมชาติไม่เอื้ออำนวยย่อมเกิดผลกระทบต่อการผลิตอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จากอดีตที่ผ่านมาเกษตรกรประสบปัญหาการผลิต เนื่องจากผลกระทบทางธรรมชาติตลอดเวลา ทำให้ชาวชนบทซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวนา ขาดแคลนข้าวบริโภค และหรือต้องซื้อข้าวบริโภคในราคาสูงในส่วนที่สามารถผลิตได้มีปริมาณเพียงพอก็ประสบปัญหาการถูกกดราคาจากพ่อค้าคนกลาง ปัญหาเหล่านี้ถมทับชาวชนบทซึ่งยากจนอยู่แล้วให้ยากจนลงไปอีก
พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงปรารภว่า "ขณะนี้ราษฎรต้องซื้อข้าวบริโภคในราคาสูงทั้งๆ ที่ข้าวเปลือกมีราคาต่ำเนื่องจากพ่อค้าคนกลางแสวงหากำไรเกินควรบางท้องที่ชาวนาขาดแคลนข้าวบริโภคในบาง ฤดูกาล" จึงมีพระราชประสงค์ให้พิจารณาจัดตั้งธนาคารข้าวของราษฎรขึ้นโดยทั่วไป
คณะรัฐมนตรีได้ประชุมพิจารณาเรื่องนี้เป็นกรณีพิเศษ เมื่อวันที่ ๔ พฤศจิกายน ๒๕๑๙ และที่ประชุมได้มอบหมายให้กรมการพัฒนาชุมชนเป็นเจ้าของเรื่อง โดยให้ปรับปรุงโครงสร้างฉางข้าวของบ้านท่าส้มป่อย ตำบลทุ่งฝาย อำเภอเมืองจังหวัดลำปาง ซึ่งดำเนินโครงการ "กลุ่มออมข้าวช่วยเหลือคนจน" มาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๕ หลังจากที่ได้ปรับปรุงโครงสร้างเสร็จแล้ว กรมการพัฒนาชุมชนได้สั่งการให้จังหวัดต่างๆ ดำเนินการเกี่ยวกับเรื่องนี้มาตั้งแต่วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๒๐ การดำเนินงานธนาคารข้าวถือเป็นกิจกรรมที่มีลักษณะเป็นการให้การสงเคราะห์แก่ประชาชนและเป็นกิจกรรมที่ประชาชนเป็นผู้ดำเนินการในลักษณะชุมชนช่วยชุมชน โดยทางราชการเป็นผู้คอยเสนอแนะแนวทางในการปฏิบัติให้เกิดประ-โยชน์สูงสุดแก่ประชาชนโดยส่วนรวม ซึ่งมีหลักการสำคัญ ดังนี้
๑. การจัดตั้งธนาคารข้าว จัดตั้งในท้องที่ที่ขาดแคลนข้าวบริโภค ประชาชนยากจน ต้องซื้อข้าวบริโภคในราคาแพงหรือกู้ยืมจากนายทุนโดยเสียดอกเบี้ยแพง
๒. ข้าวกองทุนของธนาคารเก็บไว้ที่ยุ้งหรือฉางที่สร้างขึ้นเป็นส่วนกลาง ถ้าไม่มีฉางกลางจะฝากไว้ตามยุ้งหรือฉางของผู้นำ หรือผู้มีจิตศรัทธาให้ยืมใช้ก็ได้
๓. กลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิตเป็นแกนกลางในการดำเนินงาน ถ้าท้องที่ใดไม่มีกลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิตแต่มีการจัดตั้งธนาคารข้าวขึ้นแล้ว ให้คณะกรรมการสภาตำบลรับผิดชอบหากภายหลังได้จัดตั้งกลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิตขึ้น ให้กิจกรรมธนาคารข้าวขึ้นอยู่กับกลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิต
๔. ผลกำไร (ดอกเบี้ย) ที่เกิดจากการดำเนินงานธนาคารข้าว ให้นำเข้าเป็นกองทุนดำเนินกิจกรรมธนาคารเท่านั้น
๕. ธนาคารข้าวให้การสงเคราะห์และให้บริการในลักษณะ ให้เปล่า ให้โดยแลกแรงงานให้ยืม และให้กู้ ดังนี้
การให้เปล่า เป็นการสงเคราะห์แก่ประชาชนผู้ทุพพลภาพ หรือผู้ยากไร้ที่ไม่สามารถช่วยเหลือตนเองได้ นอกจากนี้ยังให้การสงเคราะห์แก่ผู้ประสบภัยต่างๆ อย่างร้ายแรง และมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องรีบให้ความช่วยเหลือเพื่อให้สามารถยังชีพอยู่ได้ เช่น ผู้ประสบวาตภัยอุทกภัย เป็นต้น
การให้โดยแลกแรงงาน เป็นการสงเคราะห์แก่ผู้ยากไร้เหมือนกลุ่มแรก แต่บุคคลเหล่านี้ยังมีกำลังกายพอที่จะช่วยเก็บกวาดทำความสะอาดบริเวณสถานที่ตั้งธนาคารข้าว หรือช่วยขนข้าวขึ้นยุ้งฉาง หรือทำงานสาธารณประโยชน์อื่นๆ ให้กับหมู่บ้านได้ การพิจารณาว่าควรจะให้การสงเคราะห์โดยวิธีนี้แก่ผู้ใดขึ้นอยู่กับคณะกรรมการจัดการธนาคารข้าว
การให้ยืม เป็นการให้บริการสำหรับผู้มีฐานะความเป็นอยู่ดีกว่าสองพวกแรกที่กล่าวมาแล้ว การให้บริการในลักษณะนี้ ผู้ขอรับบริการต้องส่งใช้คืนข้าวที่ยืมไป แต่ไม่ต้องเสียดอกเบี้ย
การให้กู้ เป็นการให้บริการแก่ผู้ที่มีฐานะดี แต่ขาดแคลนข้าวบริโภคหรือข้าวทำพันธุ์ในบางฤดูกาล การให้บริการในลักษณะนี้เสียดอกเบี้ยให้แก่ธนาคารข้าวด้วย ดังนั้น ผู้ที่ขอรับบริการจะต้องมีขีดความสามารถสูงกว่าสามพวกแรก เพราะจะต้องส่งใช้คืนข้าวที่กู้ไปพร้อมทั้งดอกเบี้ย
๖. ทุนดำเนินงาน เนื่องจากธนาคารข้าวมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือสงเคราะห์แก่ประชาชนผู้ยากไร้เป็นอันดับแรก และให้บริการแก่ประชาชนผู้ที่ขาดแคลนเป็นบางฤดูกาลเป็นอันดับต่อมาโดยวิธีการให้ประชาชนรู้จักช่วยเหลือซึ่งกันและกันดังนั้น การหาข้าวกองทุน หรือทุนดำเนินงานจึงเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องจัดหาให้มีปริมาณเพียงพอ เพื่อให้การช่วยเหลือสงเคราะห์แก่ผู้ยากไร้เหล่านั้นเป็นไปอย่างทั่วถึง จึงมีวิธีหาทุน ดังนี้
๑) รับบริจาคข้าวหรือเงินจากประชาชนผู้มีจิตศรัทธา ข้าราชการและองค์การต่างๆ
๒) จัดทำบุญทอดผ้าป่าข้าวเปลือกตามประเพณีโบราณที่เคยปฏิบัติกันมา
๓) จัดทำโครงการของบประมาณจากองค์การบริหารส่วนจังหวัดและองค์การสาธารณกุศลต่างๆ
๔) กลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิต ให้ยืมเงินบางส่วนโดยไม่คิดดอกเบี้ยเป็นทุนสำรองซื้อข้าว และเมื่อดำเนินการไปแล้วมีทุนเพียงพอก็ใช้เงินสำรองคืนแก่กลุ่มออมทรัพย์ฯ หรือกลุ่มออมทรัพย์ฯ จะใช้เงินทุนสาธารณะบริจาคให้ธนาคารข้าวก็ได้
๕) นำผลประโยชน์ที่เกิดจากการให้กู้ข้าวมาใช้เป็นทุนดำเนินการ
๖) รับบริจาคทาน (ซะกาต) จากชาวมุสลิม
